导读：近期，仁爱礁事件使南海区域问题又一次受到关注。菲律宾的激进动作在前，美国协同“声援在后，域外大国借机破坏区域海洋合作的行为越来越成为东南亚各国需要直接面对的一个问题。对于东南亚各国来说，通过东盟化解区域问题，形成一致行动，是掌握主动权的重要方式。本文通过梳理东盟在海洋合作话题上，“安全化”又“去安全化”的历程，展示了东盟维持自身“中心地位”的努力，也揭示了其需要突破的不足之处。随着东南亚海洋活动的不断增加，维护区域安全、打击海洋犯罪成为需求。同时，随着大国区域竞争加剧，东盟需要进行回应，以维护合作规范、避免区域走向分裂。因此，在2009—2015年间，东盟在“海洋合作”、“海洋安全”框架下，强调了和平、打击犯罪、搜救、维护航行、海洋保护等重点海洋议题。在2015年以后，美国推动南太平洋“军事化”，通过各种方式对区域各国施压要求“选边站”。东盟的压力渐大，开始削弱“安全”在海洋合作领域的重要性，将话题重点引向发展，开始了“去安全化”过程。同时，面对东盟维持团结的努力，美国加快了在海洋问题上对东盟的“分而治之”。无论是“印太战略”还是美国与越南、菲律宾等国的双边安全联系，都在削弱着东盟在区域安全事务中的作用。
面对困局，以印尼为首的东盟国家仍然积极倡导东盟海洋合作“去安全化”，成为制约美国主导区域海洋格局的重要力量。然而，东盟内部存在领导能力受质疑的问题。如何超越“清谈”，将发展议题落到实处，真正形成对美国推进“军事化”的有效平衡，是东盟面临的真正挑战。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《东南亚研究》，仅代表作者观点。
文｜贺嘉洁
来源｜《东南亚研究》
▲ 2023年3月，中国与东盟国家举行为期3天的“南海行为准则”首轮谈判。图源：互联网
在过去很长一段时间，海洋合作并不是东南亚区域合作议程中的内容，东盟国家出于主权的敏感性长期回避在区域层面谈论相关问题。2009年，东盟首次提出推动区域层面的海洋合作，相关内容随之被写入各类区域合作文本，并开始明确以海洋安全为核心的合作议程，相应的合作机制也逐渐形成，“安全化”趋势明显。然而这一过程到2015年底发生了变化。此后，东盟对海洋合作的内容做出了进一步调整，它的安全性质被弱化，同时发展议程的重要性凸显。“去安全化”又成为这一时期东盟海洋合作的主要特征。为什么东盟从2009年开始推进区域层面海洋合作的“安全化”？为什么这一趋势在2015年底以来又发生了一定程度的逆转？其背后的动因是什么？这些就是本文致力于回答的问题。本文将主要运用文本分析的方法，考察东盟在其主导的区域合作进程中如何界定“海洋合作”与“海洋安全”的含义和范围。本文将首先梳理东南亚面临的主要海洋问题以及海洋合作的历史，接着探讨东盟海洋合作在2009—2015年间逐步“安全化”和自2015年底以来走向“去安全化”的过程和动因，然后讨论东盟在推进海洋合作时所面临的困境和挑战。
尽管海洋对东南亚地区的经济发展和政治稳定至关重要，但是长期以来东南亚国家间及其与对话伙伴国之间官方层面机制化的海洋合作成果却十分有限。1999年，日本在“东盟+3”峰会上提出建设海上维和力量以打击海盗的倡议，但是很快流产；2001年，日本推动达成了《亚洲打击海盗和武装劫持船只区域合作协议》，但是马来西亚和印尼拒绝批准这一协议，担心设在新加坡的信息共享中心发布对自己不公正的报告；2002年，由于“南海行为准则”（COC）谈判中东盟内部的分歧以及声索国与中国立场的差异，东盟与中国仅仅签署了作为“准则”替代版的、没有约束力的《南海各方行为宣言》（DOC）；2004年，美国提出“区域海洋安全倡议”，鼓励区域国家在打击跨国犯罪问题上进行情报共享和早期预警合作，但是印尼和马来西亚因为主权敏感性而强烈反对，这一倡议也因此搁置。在2009年之前，东盟就区域海洋问题协商并达成的成果只有1992年的《东盟关于南中国海宣言》以及2002年与中国签署的《南海各方行为宣言》；而区域内唯一得到落实的海洋合作机制也局限在次区域层面印尼、马来西亚和新加坡三个马六甲海峡沿岸国家于2004年发起的、以打击海盗为目标的马六甲巡航行动。这一行动后来拓展为海上“协作”巡航、“空中之眼”联合空中巡航和情报交换三个部分，泰国于2008年正式加入。除此以外，在2009年之前东南亚区域层面的海洋合作进展缓慢。这一情况在2009年以后发生了变化。东盟不仅成为区域海洋合作的积极倡议者，并且合作也取得了实质性进展。2009年，东盟发布《东盟政治—安全共同体蓝图》，明确提出推动东盟区域层面的“海洋合作”；2011年，第六届东亚峰会将“海洋合作”纳入议程，并在此后不断拓展合作的内容和含义；2015年，《东盟政治—安全共同体蓝图2025》在推动“海洋合作”基础上强调要加强“海洋安全”；同一时期的ADMM和ADMM-Plus文件进一步对“海洋安全”作出了阐释；2019年，东盟公布《东盟印太展望》，其中更是将海洋合作、互联互通和可持续发展作为东盟合作的优先领域。2009年以来，东盟除了在议题设置上越来越多地关注海洋合作和海洋安全问题外，也逐渐开始将有关海洋问题的合作机制化，设立了一系列论坛与合作渠道鼓励成员国及对话伙伴国就相关议题展开讨论。例如，从2009年开始每年召开东盟地区论坛闭会期间海洋安全会议，2010年和2012年先后创立了1.5轨的年度东盟海洋论坛和包括八个对话伙伴国的东盟海洋扩大论坛，并且在2011年建立了东盟防长扩大会议海洋安全问题专家工作组。尽管还没有一个专门负责海洋事务的部门，但东盟内部有10个海洋相关议题分别在12个东盟的下属平台讨论，海洋合作的机制化程度较过去有了很大的提升。此外，2011年7月，东盟在外长会议上提议重启 “南海行为准则”的谈判，并在2013年正式与中国启动第二轮谈判。2017年，双方达成关于“南海行为准则”的框架14，并于2019年8月提前完成了“准则”单一磋商文本草案的第一轮审读。这也标志着在极具争议的南海问题上，东盟与中国的合作取得了实质性进展。考虑到海洋议题的重要性和敏感性，2009年以来东盟区域层面海洋合作的进展可能反映了东盟对一系列内部和外部变化的感知和反馈。考察这一变化及其背后的逻辑有助于我们更好地理解东盟区域合作的发展趋势以及东盟在“大变局”中的应对，同时也为区域海洋合作的进一步发展创造条件。
2 从“海洋合作”到“海洋安全”：东盟海洋合作的“安全化”（2009—2015年）哥本哈根学派认为，“没有什么既定的安全，当一个事物被视为安全问题，它就是安全问题”，而一旦一个事物成为安全问题，它就“应当被高层决策者优先于其他问题予以考虑及果断地处理”。2009—2015年期间，东南亚的海洋问题经历了一个“安全化”的过程，不仅海洋合作开始突出其安全意义，而且原先被置于打击跨国犯罪、交通运输合作、生态和环境保护等框架下讨论的次级治理议题同领土主权等传统安全问题一道被整合成了在东盟部长甚至首脑会晤时商讨、有防务部门参与的独立议题，即海洋安全议题。相应地，东盟和跨区域层面也产生了一系列围绕着海洋安全的合作机制。那么，这一 “安全化”的过程是如何发生的？又意味着什么呢？诚如上文所述，尽管海洋问题对东南亚至关重要，但海洋合作长期以来不是区域层面合作的专门领域，这一现象直到2009年才有所改变。伴随着海洋合作问题被正式纳入东盟的发展规划，海洋合作的范围、内容和重点也随之发生变化。在一段时期内，我们看到海洋合作的安全内涵被不断地强调，议题的层级提升到了部长甚至首脑级，防务部门也开始参与其中。2009年东盟发布了《东盟政治—安全共同体蓝图》，其中提到要促进东盟的“海洋合作”，具体措施包括建立东盟海洋论坛，采取综合措施保障航行安全（safety of navigation）并解决东盟共同体的安全关切，盘点海洋议题并辨识东盟成员国之间的海洋合作，通过信息共享、技术合作和相关机构间的互访来加强在海洋安保和搜救（safety and search and rescue）领域的合作。在这份蓝图中，虽然海洋合作被突出强调，但并没有出现平行或区别于“海洋合作”的“海洋安全”议题，也不包括传统安全领域的领土主权问题。然而，在2015年发布的《东盟政治—安全共同体蓝图2025》中，东盟提出要通过加强东盟领导的机制和采纳国际通行的海洋规范和原则来强化区域内外的“海洋安全”，推进“海洋合作”。在这里“海洋安全”被正式提出，并与“海洋合作”并列。在“海洋安全”与“海洋合作”的框架下，东盟突出了三大重点领域：第一，维持南海的和平、繁荣与合作；第二，推动海洋合作以全面解决包括打击海盗与海上武装劫持、保护海洋环境、打击跨国犯罪、加强海洋安保和搜救方面的合作，加强与外部力量合作以打击影响东盟成员国国民的区域外海盗事件；第三，依据相关国际法，确保和平、安全、自由和不受阻碍的国际航行和飞行。这三大领域包括属于传统安全的南海问题、非传统安全合作以及被归为海洋安保（maritime safety）的航行和飞行安全。可以说，不仅“海洋安全”被当作单独的议题，并且“海洋合作”也围绕着安全展开。此外，东盟海洋安全与合作的范围也从东盟扩展到了东盟以外的区域。
另一项有意思的对比是对2011年以来历届东亚峰会《主席声明》中有关海洋问题表述的考察（见表2）。在印尼的斡旋下，2011年11月召开的第六届东亚峰会历史性地讨论了“海洋合作”问题。这也是美国首次参加东亚峰会。最终南海问题成为峰会的焦点议题之一，并且会后的《主席声明》第一次提到区域国家要加强“海洋合作”。在“海洋合作”的框架下，《主席声明》强调了反海盗、海上搜救、海洋安全、海上互联互通、航行自由、渔业和其他领域的合作。在这里，海洋安全与一系列非传统安全问题和海洋治理问题并列，一起作为海洋合作的组成部分。我们因此可以推断，“海洋安全”可能专指传统安全领域的南海问题（尽管由于中国的反对，南海问题本身并没有写入《主席声明》）。同年，在印尼的积极推动下东盟还召开了第一届东盟海洋扩大论坛，为相关国家建设性地商讨包括南海问题在内的争议性话题提供了平台。
2012年第七届东亚峰会《主席声明》延续了2011年的表述，但是到了2013年第八届东亚峰会时，“海洋合作”的框架被拓展为“海洋安全与合作”，并主要强调了安全领域和部分海洋安保（safety）的内容，而不再包括或强调海上互联互通、渔业和搜救等发展及相关领域的合作；同时，南海问题的最新进展也被写入“海洋安全与合作”的议题之下。2014年第九届东亚峰会《主席声明》保留了“海洋安全与合作”的框架，并在前一年的基础上主要增加了“正常商业活动不受干扰”这一表述，而南海问题依然是“海洋安全与合作”的一部分。从2011年“海洋合作”写入《主席声明》到2013年“海洋安全”被放在与“海洋合作”同等重要的位置并且南海问题也被纳入其中，可以看出这一时期海洋问题在东亚峰会的议程中经历了一个逐步“安全化”的过程。这一“安全化”既包括海洋合作的安全内容被突出强调，也包括安全议程从非传统安全领域逐渐拓展到包含敏感的传统安全问题。与此同时，属于发展议题的海上互联互通和渔业合作等则被排除在了“海洋安全与合作”的框架之外。同样值得注意的是，从2010年起东盟也开始在ADMM-Plus的框架下讨论海洋问题，并发布ADMM-Plus专家工作组会议关于“海洋安全”的概念文件。概念文件指出，海洋安全对亚太地区构成了一系列战略挑战，而这些挑战则源自于区域国家对海上通道的高度依赖和海洋治理合作的欠缺。为此，ADMM-Plus专家工作组将采取更有效的防务和军事措施来应对这些海上战略挑战。在概念文件中，不仅航行自由这一原先属于海洋安保的议题被纳入海洋安全（security）的范畴，并且海盗和针对船只的武装抢劫、海上恐怖主义、非法的毒品和武器走私、人口贩卖、污染、非法捕鱼、海洋环境破坏等原先属于跨国犯罪和海洋治理的问题也成为海洋安全议题。总的来说，尽管东盟对海洋安全的定义仍然存在一定程度的模糊性，但2009—2015年期间东盟海洋合作“安全化”的趋势表现显著，且主要包含了三个方面的内容：首先，正如上文所显示的，海洋合作开始集中于安全议题，并且逐渐把东盟合作中非常敏感的传统安全问题（特别是南海问题）纳入其中，与此同时，互联互通等发展议题的重要性被弱化。其次，海洋安全与合作的讨论层级迅速提升。在过去，海洋治理、海洋安保和海洋非传统安全议题并不是东盟部长和首脑会议的单独议题，而是经常被置于跨国犯罪和交通运输合作框架下，由实务部门商议协作。但在这一时期，这些议题都被整合在海洋安全与合作的框架下，并成为东盟部长和首脑会晤的主要甚至优先议程。最后，防务与安全部门开始加入海洋合作和海洋安全的议程中。如果说 “安全化”是这一时期海洋合作的主要特征，那么其背后的动因又是什么呢？与传统的“安全化”概念不完全相同，东盟海洋合作的“安全化”除了把原先不属于安全领域的海上跨国犯罪和海洋治理议题通过话语建构的方式定义为安全问题，从而使其获得优先讨论的地位，还把由于主权敏感性或大国反对而长期避而不谈的传统安全问题纳入海洋合作的框架进行商议。这样，不仅提高了海洋合作在东盟所有议程中的重要性，也有助于引导区域内国家以及对话伙伴国将东盟视作海洋合作领域的相关力量，并按东盟方式处理争议。尽管海洋合作的意义在2003年的《巴厘第二协约宣言》（Bali Concord II）就已经得到东盟成员国的认可，但海洋合作正式进入区域合作议程并开始“安全化”转向却发生在2009—2015年间。那么，东盟为什么要在这段时间寻求将海洋合作“安全化”呢？这与东盟对地区战略竞争局势的判断和自身发展过程中所遇到的内部分歧有关。首先，东盟推动海洋合作“安全化”是对这一时期中美两国围绕海洋问题所展开的区域战略竞争的回应。2008年金融危机后，伴随着中美实力差距的缩小，两国都在一定程度上调整了各自在东南亚地区的战略：中国改变了长期坚持的以韬光养晦、自我克制为主的地区安全战略，转而在处理相关领土争议上表现出较强的原则性；美国则推出“重返亚洲”和“亚太再平衡”战略，宣布强化在区域内的安全存在，尤其是在南海问题上的利益和兴趣。更重要的是，两国的战略调整都选择了以南海问题为抓手，从而导致围绕南海问题的区域战略竞争呈现出新的格局。东盟在这个时候推动海洋合作的“安全化”正是与此有关。具体来看，随着南海局势的紧张和中国区域影响力的扩大，东盟在面对中国时的不确定性和不安全感加剧。美国恰好在这个时候提出“亚太再平衡”，一方面迎合了东盟希望借助其他力量平衡中国影响力的需求，另一方面也给东盟带来了在南海问题上被边缘化的压力。在这样的背景下，东盟通过突出自身对海洋合作和海洋安全的高度重视和积极参与来引导南海问题回归东盟主导的轨迹，借“安全化”将中美围绕南海问题的战略竞争限制在区域合作的框架内。其次，海洋合作的“安全化”也是东盟寻求维护合作规范、避免地区走向分裂的积极努力。伴随着南海问题的持续发酵，东盟内部面临着分裂的可能性。这尤其表现在以越南和菲律宾为代表的南海主权声索国希望通过加强与美国的安全联系来制衡中国在区域影响力的扩大，而东盟内部的非声索国则不愿意在这一问题上作出具体的表态。这一分歧在2012年7月召开的东盟外长会议上集中爆发。时任东盟轮值主席国的柬埔寨认为南海问题属于中国与声索国之间的双边事务，不应列入《联合公报》；而菲律宾坚持认为《联合公报》应提及黄岩岛纠纷。最终，在柬埔寨的坚持下，东盟历史上第一次没有在外长会议之后发表《联合公报》。面对自成立以来的最严重困境，印尼作为东盟内部的海洋大国和重要领导力量承担起了维护东盟合作、确保成员国统一的责任。在该次失败的外长会议后，印尼外长马蒂（Marty Natalegawa）迅速在东盟各国的首都之间展开穿梭外交，试图弥合分歧，并在很短的时间内促成东盟国家达成了“东盟关于南海问题的六点原则”（ASEAN Six-Point Principles on the South China Sea），弥补了东盟外长会议没能发表《联合公报》所带来的负面效应。通过这一事件，东盟进一步认识到在区域合作中回避敏感的海洋问题只会让成员国根据自己的利益各自寻求安全保障，从而加剧东盟内部国家间的分歧。而要改变这一局面，唯有发挥东盟的中心地位，在东盟的框架下对海洋问题进行议程设置和规范引导，确保海洋问题的发展不脱离东盟的轨道，也避免因海洋问题导致东盟的分裂。“安全化”的必要性因此进一步凸显。东盟海洋合作“安全化”的进程发生在中美围绕南海问题（及其背后的地区领导权）日益加剧的战略竞争背景下，是东盟维护大国力量平衡、确保内部统一所做的努力。通过“安全化”，东盟不仅在海洋问题上的中心地位得到了巩固，而且还制约了大国的行为，维护了内部的团结统一。可以说，在这一时期，“安全化”成为东盟应对内外挑战的有效政策工具。
3 回归“海洋合作”：东盟海洋合作的“去安全化”（2015年底至今）如上文所述，在2009—2015年间，东盟致力于将海洋合作“安全化”，但是这一趋势在2015年之后却发生了微妙的变化。2015年底迄今，我们发现“海洋安全”的表述逐渐不再被突出强调，“海洋合作”在淡化安全议题的同时开始包含更多的发展议程，并且取代“海洋安全”成为东盟与对话伙伴国合作的核心议题（见表2）。与此同时，南海问题也从“海洋合作”的议程中退出，转而作为重要的区域议题（而非海洋安全议题）在各类区域合作平台上讨论。如果说我们将2009—2015年概括为东盟海洋合作的“安全化”阶段的话，那么从2015年底以来，我们观察到的是一个“去安全化”的进程。东盟海洋合作的“去安全化”主要表现在三个方面。首先，在文本措辞上，东盟不再单独列出 “海洋安全”，或将“海洋合作”与“海洋安全”并列，将后者作为前者的一部分在各种东亚合作机制中被讨论；其次，在具体的合作议程上，“海洋合作”开始更多关注海洋发展，强调海洋互联互通和能力建设；最后，南海问题从“海洋合作”的议程中被剥离出来，海洋合作不寻求实现大国之间的势力均衡，而着眼于解决分歧、实现共识。在2013年、2014年连续两届东亚峰会的《主席声明》中出现以“海洋安全与合作”为标题的内容后，2015年《第十届东亚峰会主席声明》重新使用了“海洋合作”这一表述，而“海洋安全”并没有出现在声明文本的小标题中。在具体内容上，此前两届峰会的《主席声明》突出“加强海洋安全是实现区域合作与稳定的重要因素”，即海洋安全是区域合作的前提；而2015年《主席声明》的“海洋合作”一节则强调“区域合作对实现海洋安全与安保的重要性”，换言之合作成为了实现海洋安全的途径。更有意思的是，2015年的声明文本在“海洋合作”条目之下没有提及航行自由，也没有列出包括南海问题在内的任何具体议题及《联合国海洋法公约》等相关内容；同时，“区域与国际议题”（Regional and International Issues）一章新增“南海问题”一节，同一章下还有朝鲜半岛问题、巴勒斯坦问题、难民、恐怖主义等议题。这意味着，南海问题已经从东亚峰会“海洋合作”的议程中脱离，被作为区域性问题讨论。类似的表述和安排在此后的东亚峰会《主席声明》中被保留，直到最近的2019年第十五届东亚峰会（具体可见表2）。此外，在2019年的《主席声明》中，南海问题在“区域与国际议题”一章中位居朝鲜半岛问题之后，进一步反映了其在峰会议程中重要性的下降。同样值得注意的是，2015年第十届东亚峰会在《主席声明》以外还同时发布了《2015年东亚峰会关于加强区域海洋合作的声明》，作为指导海洋合作的纲领性文件。其中，“海洋合作”也同样淡化了“海洋安全”的内容。具体来看，“海洋合作”包括可持续的海洋经济发展，和平、稳定和安全以及解决跨境问题三部分议程。除了第一部分集中于海洋发展议题外，第二部分和平、稳定和安全主要围绕着确保航行和飞行自由以及依据1982年《联合国海洋法公约》和平解决海洋领土和管辖争端的具体措施，第三部分跨境问题的解决则强调加强海洋非传统安全合作的措施。尽管后两部分都与安全密切相关，但并没有被统括在“海洋安全”这一单独的议程下，其具体内容也呼应了当年的东亚峰会《主席声明》，强调通过合作以及培育“海洋利益共同体意识” 来实现区域的安全与稳定。同时，发展议题再次成为海洋合作的重要内容。作为东盟内部以及与对话伙伴国之间讨论多边防务合作的论坛，ADMM和ADMM-Plus的官方文件在同一时期也出现了类似的“去安全化”表现。2017年第十一届东盟国防部长论坛公布了《海洋互动指南的概念文件》（The Concept Paper on the Guidelines for Maritime Interaction），旨在协调政策层面推动制定“南海行为准则”（COC）的努力和未来落实过程中东盟军队和海岸警卫队的介入原则。值得注意的是，在这里ADMM回避了“海洋安全”而使用了“海洋互动”（Maritime Interaction）的概念。与此同时，ADMM-Plus的《主席声明》在2015年之后也开始逐渐淡化围绕“海洋安全”议程的冲突性，并在2017年以后出现了将南海问题与“海洋安全”议程脱钩的现象。尽管2015年和2017年第三、第四届ADMM-Plus会议的《主席声明》延续了此前对“海洋安全”——包括非传统安全和传统安全的南海问题——的宽泛定义，但是与2010年和2013年召开的前两届会议不同，它们开始突出成员国在推动“海洋安全”问题上的合作与协调，并将南海问题DOC的落实和COC谈判的进展作为重要例证。2017年以后ADMM-Plus变成年度会议。在此后2018年和2019年两届会议的《主席声明》中，“海洋安全”问题并没有被专门提到。与此同时，南海问题与朝核问题、大规模杀伤性武器的扩散和网络威胁等被归为区域国家面临的“共同安全挑战”，从“海洋安全”议题中退出。作为讨论防务、安全问题的专门论坛， ADMM 和ADMM-Plus的议程不涉及更大范围内的“海洋合作”问题，但是它们对“海洋安全”含义和指涉范围的修正与东亚峰会《主席声明》保持了一致。在东亚峰会和ADMM及ADMM-Plus的进程之外，东盟就海洋合作发布的另一份标志性文件是为了应对美国的“印太战略”而于2019年6月出台的《东盟印太展望》。在这份文件中，“海洋安全”同样没有作为单独的合作领域而被强调，甚至连这一表述也没有出现。与2015年以来东亚峰会《主席声明》一致，它被纳入到了“海洋合作”的框架下，而后者则是印太区域的四大主要合作领域之一（其他领域包括互联互通、联合国2030年可持续发展目标和经济及其他可能的合作）。《东盟印太展望》指出，印太区域海洋问题的挑战主要包括两个方面，即围绕着海洋的未决争端和海洋资源的不可持续利用及海洋污染。为此，印太地区的“海洋合作”应该包括四项内容：（1）和平解决争端及一系列传统和非传统安全问题；（2）海洋资源的可持续管理、海洋互联互通、沿岸居民生计的保护及海洋经济的发展；（3）海洋环境保护和生物多样性保护；（4）海洋技术合作与能力建设。其中，仅第一项涉及海洋安全，另外三项合作内容都属于发展议程。文件也没有明确提及南海问题。由此我们可以发现，相比2015年前（尤其是2013年、2014年间）的“海洋合作”，在这里“海洋合作”的重点发生了显著的转移。如果说前一个时期的“海洋合作”更突出排他性的海洋安全合作，那么这份文件所体现出来的则是对包容性发展合作的重视。同时，相关安全议题的冲突性也得到了一定程度的弱化。从对以上几份东盟主要合作文件的文本分析来看，自2015年年底的第十届东亚峰会以来，东盟在“海洋合作”问题上有一个较为明显的“去安全化”过程。尽管安全议题依然是海洋合作的重要组成部分，但是与之前相比，其优先性有所下降，而伴随而来的是海洋合作议程从安全为主向发展导向的转移。那么，这一“去安全化”趋势背后的动力机制又是什么呢？与前一时期的海洋合作“安全化”一样，它的“去安全化”同样是东盟对地区战略竞争局势和自身发展过程中所遇困境的反应。东盟一方面希望维持大国在区域内的战略平衡，避免任何一方主导地区秩序；但另一方面也不愿意看到大国战略竞争过度升级以至破坏地区稳定局势，危害自身的安全与经济利益，同时将东盟的区域角色边缘化。“去安全化”就是在中美地区战略竞争升级、东盟面临选边站困境，并且“东盟中心”地位被削弱时东盟做出的政策反应。首先，中美战略竞争的加剧特别是美国对南海海域的“军事化”加深了东盟对地区安全局势的担忧。为了缓和围绕海洋问题的争端，引导海洋合作向发展导向转变（也即“去安全化”）就成为东盟避免周边海域局势过度紧张的主要策略。2015年10月，美国海军“拉森”号驱逐舰首次未经允许非法进入中国南沙群岛渚碧礁12海里范围进行所谓的航行自由行动（Freedom of Navigation Operations，FONOPS）。此后，美军逐渐加大了针对中国的FONOPS的频率，到2019年更是达到了史无前例的9次。同时，仅2018年美国就有超过30个架次的B-52轰炸机巡航南海，为冷战后所罕见；平均每天有3艘军舰在南海海域活动，全年保持900个舰日，相比2015年前后的700个舰日有了很大的提高。除了这些宣示性行动和存在性行动外，2018年美军在南海的各类侦察和情报搜集活动的频次也比前一时期有了显著提高，较2010年增加了一倍以上；在地区联合军事演习的参与度提升了17%。美国定期和在敏感时期都会派遣战略性武器平台到南海进行威慑。这些挑衅性的行为对东南亚海域的安全与稳定构成了极大的威胁，也让东盟国家对战略局势的不确定性有了更深刻的感知。在这样的背景下，如果东盟继续在区域合作平台上强调海洋合作的安全性质，引导海洋合作的“安全化”，无疑会进一步加剧紧张局势，甚至有可能沦为美国遏制中国的工具，因而破坏东盟长期珍视的战略自主性，也不利于其在区域的安全和经济利益。其次，中美战略竞争将东盟推到了“选边站”的困局上。早在“南海仲裁案”结果公布之前，东盟国家就对它所可能引发的区域局势动荡充满担忧。新加坡前著名外交官马凯硕曾直言，“南海仲裁案”刺激了大国博弈的神经，并有可能让东盟这个“易碎的明朝花瓶”被打破。2016年7月12日，“仲裁案”结果正式公布。尽管中国明确表示了“不接受、不参与、不承认、不执行”的“四不原则”，但美国和日本仍然施压相关国家，希望它们在执行“裁决”问题上对中国表现出强硬姿态。东盟再次面临内部南海声索国与非声索国、声索国中的越南和菲律宾与态度相对温和的马来西亚之间的分歧，而其实质就是在中美两国之间“选边站”。最终，为了维持内部的合作与统一，同时也避免与中国对立，东盟选择在这一问题上低调处理，当事国菲律宾也没有坚持在当年的东盟外长会议《联合公报》和东亚峰会《主席声明》中提及“南海仲裁案”。这为东盟海洋问题的“去安全化”奠定了基础，也是包括菲律宾在内的东盟成员国对维护东盟规范、避免该组织因外部压力而分裂所作出的承诺。此后，美国加快了在海洋问题上对东盟的“分而治之”。根据2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》，在传统盟友菲律宾和泰国之外，美国将越南、印尼、马来西亚和新加坡作为日益重要的安全与经济伙伴，并提出将致力于加深与它们的关系，使它们成为美国的“海洋合作伙伴”（cooperative maritime partners）。2019年6月1日美国国防部公布的《印太战略报告》再次确认了要与这些国家加深安全联系。与此同时，随着中国“一带一路”倡议的推进，中国与部分东南亚国家也发展出了日益深化的双边合作关系。在经历了长期的友好互动后，中国先后与老挝和柬埔寨签署了双边性质的构建命运共同体行动计划，缅甸也加入中国的“一带一路”倡议，建立了以国务资政昂山素季为主席的“一带一路”指导委员会，并同意与中国共同构建中缅命运共同体。尽管中国无意于在东南亚国家中划分阵营且与东盟的其他成员国亦保持着友好的互动关系，但美国的政策及其有意识地加深与部分国家的军事安全联系以应对中国在区域内影响力的做法无疑让东盟感受到了巨大的“选边站”压力。为了缓解这种压力并在内部以及大国之间尽可能寻求共识，东盟进一步在海洋合作问题上“去安全化”，并引导海洋合作议程向更具包容性的发展议题转向就不难理解了。毕竟，对于东南亚区域来说，海洋治理、互联互通及能力建设等问题的解决需要内外各种力量的合作，而取得的收益也将惠及整个区域。因此，即使是美国提出的“印太战略”也难以回避可持续发展和基础设施建设的内容。最后，美国“印太战略”的出台加剧了东盟在区域安全事务上被边缘化的可能性。特朗普执政后，美国不仅明确提出将中国视为“战略竞争对手”，而且还联合区域大国和盟国推动“印太战略”的出台和具体化。不同于以往区域国家在东盟领导的区域合作平台上进行安全对话的模式，“印太战略”建立在美国、日本、印度和澳大利亚四大国协调的基础上，试图在包括东南亚在内的印太海域牵制中国的力量。尽管四大国口头上都承认并支持“东盟中心”，但四国安全对话机制重启和升级（从司局级磋商升级为部长级）的本身就部分地取代了东盟在协调区域安全事务上的职能，而“印太战略”更反映了美国对区域海洋格局的主导。这些都对“东盟中心”构成了实质性的挑战。在印尼的积极推动下，《东盟印太展望》的出台正是为了应对这种情况。其中的海洋合作“去安全化”措施通过设置包容性议题，引导相关国家继续在东盟的平台上商议海洋合作和安全相关事务，不仅能够避免大国抛开东盟另辟蹊径，也有助于弥合大国分歧、缓和地区战略竞争局势，从而使得“东盟中心”发挥真正的作用。在东盟海洋合作“去安全化”的过程中，印尼扮演了倡导者和推动者的角色。这背后既与印尼的国家战略发展相联系，也体现了它对区域发展的规划和对自身区域角色的重新定义。正如印尼海事统筹部长卢胡特（Luhut B. Pandjaitan）在新加坡《海峡时报》上撰文指出的，尽管印尼近年来经济发展迅速且极具发展潜力，但是“如果印太地区陷入一场两败俱伤的冲突，那么印尼的所有优势和潜能都将不复存在”。而对于东盟的其他成员国来说，如果中美之间围绕海洋安全与合作所展开的战略竞争主导了东南亚海域，那么它们在其间的脆弱性和敏感性将进一步暴露和深化。支持印尼的“去安全化”倡议和在区域海洋事务中维护“东盟中心”地位就成了符合东盟整体利益的选择。
如上文所述，东盟的海洋合作从2009年正式进入区域合作议程后，先后经历了 “安全化”和“去安全化”的进程，而这正是东盟对中美在区域围绕海洋问题的战略竞争格局变化及随之而来的东盟内部分歧与被边缘化困境所做的反应。不管是“安全化”还是“去安全化”，东盟的政策核心始终是维护东盟在区域合作（包括海洋合作）上的自主性和中心地位，一方面避免任何区域外大国主导区域秩序，另一方面维持区域的团结与稳定。具体来看，当区域大国的战略竞争处于相对缓和态势时，“东盟中心”地位稳固，东盟作为区域合作的“驾驶员”提供对话平台，促进区域主义的发展。在2009年前的很长一段时间，东盟充分利用大国间的不信任，承担起领导区域合作的角色，构建了一系列区域合作机制，并促成“东盟方式”成为区域合作的主导规范。海洋问题长期以来由于其主权敏感性而在区域合作议程中被淡化。随着大国战略竞争逐渐加剧，尤其是当它发生在某一大国区域影响力迅速上升的背景下，东盟就需要采取措施确保并强化自身在区域合作中的中心地位，在东盟主导的平台上寻求大国之间力量的“动态均衡”（即利用大国竞争），避免东盟内部因为对大国的不同态度而走向分裂。反映在海洋问题上，2009年以来随着中美实力和政策的调整，中国在区域海洋事务上发声渐多，东盟内部国家间在如何应对海洋问题上的争议出现裂痕。作为回应，东盟通过将海洋合作“安全化”以提升它在区域合作议程中的优先性，从而确保中美两国的海洋竞争不脱离东盟的轨道。同时，东盟积极寻求在自己主导的区域合作框架内支持美国更多介入区域海洋事务，以平衡中国的影响力。
当大国战略竞争持续升级并进而让东盟感受到选边站和被边缘化的压力时，东盟则致力于缓和这一战略竞争局势（即调解大国竞争），通过将合作议程引向更具包容性的议题来寻求大国合作的空间，并缓解内部因为被迫“选边”而陷入分裂的压力。同时，这种议程设置也有助于东盟避免自身在加剧的战略竞争中被边缘化。海洋合作的“去安全化”趋势随之形成，合作议程从更具排他性的安全议题转向包容性的发展议题，“东盟中心”的重要性和现实意义被一再强调。然而，尽管东盟采取了积极的措施应对中美在东南亚的战略竞争以及随之而来的内部困境，但这一过程仍然存在着一定程度的困难和挑战。首先，困难表现在印尼作为东盟内主导力量的领导力和东盟内部的分歧上。作为东南亚最大的国家，印尼是东盟合理的“监管者”，并且自佐科政府上台以后，印尼也表现出了领导东盟（尤其是海洋事务）的决心和意愿。但是印尼国内仍然有强大的民族主义呼声，认为印尼参与东盟合作使其遭受了政治和经济损失，印尼应该作为独立的政治力量成为世界政治的一极，而不是推动东盟的合作。与此同时，更多的质疑在于印尼是否有能力领导东盟的海洋合作。东盟内部围绕海洋问题的分歧巨大，这不仅表现在南海问题上，更重要的是对海洋议程的关注仅局限于部分海洋东南亚国家和越南，其他国家并没有太大的热情。一个有意思的表现是，东盟成员国对主办东盟海洋论坛（AMF）和海洋扩大论坛（EAMF）的兴趣存在很大差异。从2010年迄今AMF和EAMF已经分别举行了九届和七届，其中印尼主办了三届AMF和两届EAMF，菲律宾和越南分别主办了两届AMF和两届EAMF，马来西亚主办了一届AMF和EAMF，泰国主办了一届AMF，而其他东盟国家并无意成为它们的东道国。这也为两大论坛的未来蒙上了阴影。此外，不同国家在海洋问题上有不同的利益和诉求，要在它们之间寻求一致也并非易事。例如，尽管都是马六甲海峡沿岸国家，但马来西亚和印尼更多地是从岛屿国家（littoral states）的角度出发，寻求最大程度地捍卫自己的主权，而贸易立国的新加坡作为海洋国家（maritime state），更关注海洋通道的安全，由此在海洋合作问题上三国的立场经常分歧巨大。类似的分歧也表现在南海领土声索国和非声索国之间、海洋东南亚国家与大陆东南亚国家之间。尽管印尼力推东盟的海洋合作，但是在多大程度上它能够弥合现存的分歧并避免东盟走向分裂，仍然是一个很大的疑问。其次，不管是“安全化”还是“去安全化”，如何推动海洋合作的实质化，而不是仅仅停留在清谈的层面上，依然是东盟面临的一个现实挑战。尽管有一系列的合作机制，但东盟国家对海洋合作，特别是海洋安全合作的重要性并没有充分的认识。所谓的“安全化”与“去安全化”不过是它们在外部环境变化的情况下做出的权宜反应，而不是海洋合作的实质性推进。有意思的是，尽管“安全化”的趋势在某段时间内表现显著，但其具体措施仍然停留在议程设置和机制建构上。东盟不仅没有针对区域内最紧迫的海洋问题——不管是传统安全还是非传统安全——提出实质性的解决方案，也没有在东盟层面形成诸如印尼、马来西亚、菲律宾和泰国四国在马六甲海峡巡航以打击海盗之类的、可操作的合作框架。和东盟历来的“清谈馆”（talk shop）功能类似，“安全化”的政策效应集中在突出海洋问题在东盟合作议程中的优先地位，并创造条件让相关国家在东盟的平台上商议海洋合作和安全，从而维护东盟在这些问题上的相关性和中心地位，并在此基础上促成大国之间力量的“动态均衡”。与此同时，东盟没有能力甚至也没有意愿将“安全化”落实为可操作的政策框架，并为解决这些问题提供具体方案。与“海洋合作”话语的流行相反，在具体合作问题上主权问题的敏感性仍然存在，并阻碍着合作的落实。一方面，南海问题仍然是主导声索国海洋议程的主要议题，双边领土主权争议带来的地区紧张局势严重制约了区域层面海洋合作的深化；另一方面，东盟成员国之间也存在着各种类型的领海边界争议和专属经济区重合，加上由于领海界线所造成的具体问题管辖权的不明晰，导致海洋合作实质化困难重重。正如一些学者所说，当东南亚国家讨论海洋事务时，他们最先想到也最看重的还是主权和边界纠纷，而不是保护海洋环境和管理海洋资源。在这样的背景下，如何使得海洋合作具有实质内容而不只是合作的话语，才是维护东盟中心地位的关键。面对区域战略竞争的变化，尽管东盟及其成员国通过推动海洋合作的“安全化”与“去安全化”在一定程度上缓和了战略竞争格局并维护了自身的外交自主性和东盟在区域合作中的中心性，但是东盟一贯以来为人诟病的问题——缺乏领导及合作陷入清谈——并没有因此解决，限制东盟发展的因素依然强大。这也意味着，在权宜地应对外部大国在区域的战略竞争的同时，东盟也应该进行内部的改革，唯此方能真正缓解东盟的困境。当然，这超出了本文的研究范围，故不在此深入讨论。
在过去很长一段时间，出于主权的敏感性和内部难以弥合的分歧，东盟并不愿意在区域层面就海洋问题进行实质性的合作。东盟最终能够发展出这一系列围绕着海洋事务的合作机制正是它作为区域中小国家的联合对中美在区域海洋问题上战略竞争局势以及随之而来的内部困境所做的反应。2009年以来，伴随着中美关系的战略调整，大国围绕东南亚海域的竞争加剧，东盟国家内部也开始产生分歧。东盟既需要维护自身在海洋相关议题上的中心地位和内部的团结统一，又要积极应对中国区域影响力的扩大。在这样的背景下，东盟推动了一系列海洋合作机制的建设，并且致力于将海洋合作“安全化”，一方面提升海洋问题在区域合作议程中的重要性，以此确保东盟对这一问题的控制；另一方面通过欢迎美国及其盟友更多参与东盟海洋合作来维持区域内大国力量的动态均衡。2015年以后，随着美国对中国战略定位的改变，美军在区域内对中国行动的指向性愈加明显，各类威慑、挑衅频繁，并在此基础上出台了明显以遏制中国影响力扩大为目标的“印太战略”，东盟“选边站”和被边缘化的压力骤增。面对这一局势，东盟既不愿意看到中美在东南亚海域发生军事对抗，也不希望在中美之间“选边站”，因此开始寻求将海洋合作“去安全化”，通过建立信任机制，推动以发展而非安全为导向的海洋合作，以此抵消中美战略竞争加剧所带来的区域紧张局势，并避免东盟在海洋问题上被边缘化。“安全化”与“去安全化”是近年来东盟在海洋合作问题上作出的重要政策调整，反映了东盟寻求通过设置区域互动议程来抵消或缓解大国战略竞争对地区秩序和合作规范所造成的冲击。尽管依然面临挑战，但这一努力体现了东盟作为中小国家集团在区域秩序变动中的能动性和灵活性，也为其他发展中国家和地区应对外部变化提供了可资借鉴的经验。
*文章原刊于《东南亚研究》2020年第4期。限于篇幅，有所删节。
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